Por Blanca Aránguez Torquemada
Las apuestas y juegos de azar se regulan de forma diferente en cada uno de los Estados Miembros de la Unión Europea. A pesar de que en muchos de estos países se desarrollan estas actividades, no existe (a día de hoy) a nivel comunitario ninguna directiva que regule las regule.
Algunas legislaciones nacionales han optado por prohibir totalmente las apuestas y juegos de azar. La mayoría, conceden a una o varias instituciones derechos exclusivos para operar en este sector; normalmente, en beneficio de un monopolio de facto a favor del organismo nacional de loterías y apuestas.
Ante estas restricciones, casas de apuestas radicadas y licenciadas en países en los que la apertura al juego es total, se encuentran con problemas para operar en países que carecen de regulación al respecto. En un principio, se podría pensar que esto choca de pleno con uno de los principios fundamentales del mercado común, la libre prestación de servicios.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) califica las apuestas y juegos de azar y como actividades económicas especiales, y en varias ocasiones ha admitido la posibilidad de limitar la libre prestación de servicios, si bien ha de existir una razón que prime sobre tal restricción.
Uno de los casos recientes más destacados es el de la casa de apuestas Bwin International Ltd (Bwin), en Portugal. Esta conocida casa de apuestas, tiene su domicilio social en Gibraltar y ofrece una gran variedad de servicios de juego en línea. En Portugal existe una concesión exclusiva al Departamento de Jogos da Santa Casa de Misericordia de Lisboa (equivalente al de Loterías y Apuestas del Estado en España), institución sin ánimo de lucro que destina los beneficios obtenidos a obras sociales.
Dentro de su política de expansión y marketing, Bwin concertó contratos de patrocinio con la Liga de Fútbol Portuguesa (LPFP) por los cuales se publicitaba la web de apuestas de esta entidad, por lo que la dirección de la casa de apuestas portuguesa decidió multar a ambas entidades por haber promocionado, organizado y explotado apuestas por vía electrónica, siendo el otorgamiento de estas licencias una facultad exclusiva del Estado.
Ante esta decisión, Bwin Internacional Ltd y la Liga Portuguesa interpusieron sendos recursos ante la jurisdicción de Portugal. Admitidos éstos, el Tribunal elevó una cuestión prejudicial al Tribunal Europeo de Justicia (TJCE), planteando si la legislación portuguesa, al conceder en exclusiva a la citada casa de apuestas un monopolio sobre el juego, estaba violando el Principio de Libre Prestación de Servicios, recogido en el Tratado constitutivo de la Unión Europea.
La restricción de la libre prestación de un servicio es admitida por la normativa europea si (1) está justificada por una razón imperiosa de interés general, (2) es adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y (3) no va más allá de lo necesario para conseguir tal objetivo. Al tratarse el juego de una actividad económica no armonizada, corresponde a cada Estado probar esta razón. Habitualmente, suelen esgrimir motivos de defensa de los consumidores con problemas de adicción al juego y/o la prevención del fraude en eventos deportivos, que podrían verse alterados por las cantidades de dinero que se mueven en las casas de apuestas.
En casos anteriores, la jurisprudencia europea dio las claves para concretar la validez de estas razones. Así, en las sentencias de los casos Gambelli y Placanica, el TJCE consideró insuficiente el motivo de la protección al consumidor, puesto que «en tanto en cuanto los propios Estados inducen e incitan a los consumidores a participar en loterías, juegos de azar y otros juegos de apuestas para que la Hacienda Pública obtenga beneficios económicos, las autoridades de dicho Estado no están legitimadas para invocar como razón de orden público social la necesidad de reducir las oportunidades de juego».
Respecto al segundo motivo (evitar el fraude) y en atención a la necesidad de que la medida restrictiva ha de ser proporcional al fin perseguido, “aunque el objetivo perseguido por las autoridades de un Estado miembro sea evitar el riesgo de que los concesionarios de juegos se vean implicados en actividades delictivas o fraudulentas, excluir la posibilidad de que las sociedades de capital que cotizan en los mercados regulados de otros Estados miembros obtengan concesiones para la gestión de las apuestas deportivas, máxime cuando existen otros medios para controlar las cuentas y las actividades de dichas sociedades, puede resultar una medida que va más allá de lo que es necesario para evitar el fraude.”
En el caso de Bwin y la LPFP, el Gobierno alega que la limitación de la competencia se justifica en que sus fines son evitar los riesgos sociales asociados a este tipo de juegos (adicción, problemas económicos…) y destinar los ingresos a causas de interés social. El hecho de que extiendan el monopolio a Internet se justifica en que se trata de una medida necesaria para que los juegos en línea se hagan de forma segura y controlada.
La LPFP y Bwin alegan que no existe justificación para limitar el derecho de la segunda a prestar libremente el servicio de juego en línea, pues consideran que la razón verdadera es la obtención de beneficios del juego, pues si se admitiera a otras entidades participar en este sector los ingresos del estado provenientes de esta actividad se verían disminuidos notablemente. Además, consideran que aún admitiendo los fines alegados por el Gobierno Portugués como suficientes, éstos podrían conseguirse igualmente permitiendo que otras entidades entraran a participar en el sector, a través de un número determinado de concesiones.
En octubre de 2008 se publicaron las conclusiones del caso por el Abogado General, ante el recurso planteado en el TJCE. Se sigue la misma línea expuesta por este órgano en los casos Gambelli y Placanica, sin embargo, se produce un avance en cuanto al hecho de que las entidades operen por Internet: admitiendo que los Gobiernos restrinjan la libre prestación de servicios, justificándose en razones imperiosas, la extensión de esa regulación especial a Internet requiere la notificación a la Comisión Europea, pues se trata de uno de los «reglamentos técnicos» de los que habla la Directiva 98/34 del Parlamento Europeo. Es una materia especial, sobre la que los Estados pueden legislar, pero al resultar afectadas entidades que no tienen nacionalidad portuguesa, ha de ser notificado a la Comisión. Al no procederse de esa forma, Bwin no podría resultar vinculado por la legislación portuguesa.
A la espera de sentencia del TJCE, Bwin sigue operando en territorio europeo en contra de otras legislaciones; tal es el caso de Alemania, donde se le prohibió prestar el servicio de apuestas online. Una consecuencia de esta prohibición la vivió el mismo Real Madrid, a quien se le impuso una multa por jugar en Bremen luciendo publicidad de Bwin.com.
Fotografía: Ulrik De Wachter (sxc)